各州、市、县党委和人民政府，省委和省级国家机关各部委办厅局，各人民团体，各大专院校：

《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》已经省委、省政府领导同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

中共云南省委办公厅

云南省人民政府办公厅

2014年4月18日

关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。近年来，在党中央、国务院的正确领导下，在中央定点扶贫单位、上海市和社会各界的大力支持下，省委、省政府团结带领全省广大干部群众艰苦奋斗，不断强化工作举措，千方百计加大贫困地区投入力度，广泛动员社会各界扶贫济困，大面积普遍性的贫困状况明显缓解。但由于自然和历史的原因，我省农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况还没有根本改变，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，仍然是全国扶贫攻坚的主战场之一。为进一步加快贫困地区发展、集中力量打好新一轮扶贫攻坚战，加快贫困地区全面建成小康社会步伐，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》（中办发〔2013〕25号）精神，结合我省实际，提出实施意见。

一、立足省情，深化改革，创新扶贫开发工作机制

当前和今后一段时期，我省扶贫开发工作要围绕《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）提出的奋斗目标，深入贯彻党的十八大、十八届三中全会及习近平总书记等中央领导同志关于扶贫开发工作的一系列重要指示精神，全面落实《中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发〈关于推进集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚工作的实施意见〉的通知》（云办发〔2014〕2号，以下简称《片区工作实施意见》）的各项工作要求，进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在全省范围内整合配置扶贫开发资源，切实增强内生动力和发展活力，努力构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局。

（一）创新片区区域发展与扶贫攻坚机制。围绕国家滇西边境片区、乌蒙山云南片区、迪庆藏区、滇桂黔石漠化云南片区等4个集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划和省县两级实施规划（以下简称片区规划）的实施，建立领导小组统筹、省级领导挂片联县、省扶贫办和牵头单位协调、行业部门支持、州市负总责、县抓具体落实的工作机制。充分发挥省、州（市）、县（市、区）扶贫开发和片区规划实施领导小组跨行业跨区域统筹协调和督促检查、服务指导等职责作用，从战略和全局高度深入研究推进片区工作。强化片区实施规划与行业规划、年度计划的有机衔接，做到政策优先倾斜、项目优先安排、资金优先保障、责任优先落实。明确州（市）、县（市、区）扶贫开发主体责任，加强工作落实和督促检查，切实推进片区规划的落实。（省扶贫办、省发展改革委，省扶贫开发和片区规划实施领导小组其他成员单位。列在首位的为牵头单位，其他单位按职责分工负责，下同）

（二）改进贫困地区考核机制。把贫困人口变化率、城镇居民人均可支配收入及增长率、农民人均纯收入及增长率等作为重要指标，纳入《州（市）领导班子和领导干部综合考核评价办法》、《县（市、区）委书记综合考核评价办法》和《云南省县域经济发展争先进位评价体系及考核办法（试行）》。省扶贫办研究制定扶贫开发工作专项考核评价办法，每年对州（市）和片区县、扶贫开发工作重点县党政领导班子和领导干部进行考核，考核结果提供省委组织部，作为评价州（市）党政领导班子和县（市、区）委书记政绩的重要依据之一。同时，制定扶贫开发工作重点县“脱帽”政策，建立重点县退出机制。(省委组织部、省扶贫办、省委督查室、省政府督查室、省统计局、国家统计局云南调查总队等)

（三）建立精准扶贫工作机制。按照国家扶贫对象识别办法，在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，遵循“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，对每个贫困户、贫困村、贫困乡（镇）实行建档立卡，建立健全云南省扶贫信息网络平台。兼顾对象精准和措施精准，将专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接，制定和完善我省开展精准扶贫工作的实施细则，瞄准贫困地区及识别出来的贫困户、贫困村、贫困乡（镇）的贫困特征和致贫因素，突出针对性，注重操作性，实行差异化扶持措施，到户项目专项扶贫资金主要用于建档立卡扶贫对象，全面提高专项扶贫资金对扶贫对象的覆盖率，集中力量、持续不断打歼灭战，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。统筹贫困地区区域经济社会发展大局，突出基础设施建设、特色优势产业开发等区域发展重点，积极探索扶贫对象与扶贫措施有机结合的整体性、区域性扶贫攻坚模式，营造贫困地区精准扶贫环境，增强自我发展能力，变“输血”式扶贫为“造血”式扶贫，妥善解决贫困群众长远生计问题，确保脱贫见效快，致富能持久。进一步做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的衔接工作，对没有发展能力的贫困人口进行“托底性”保障，通过救助维持其基本生存；对具有发展能力的贫困人口给予更多的扶持，通过加强扶持促进快速脱贫致富。(省扶贫办、省民政厅、省委农办、省人力资源社会保障厅、省统计局、国家统计局云南调查总队、团省委、省残联等)

（四）优化干部驻村帮扶机制。统筹整合新农村建设、干部直接联系和服务群众挂钩点以及定点挂钩扶贫的帮扶力量，制定统一的干部驻村帮扶实施办法，分期分批安排驻村工作队(组)。把识别出来的贫困村、贫困户的帮扶任务、目标、要求等，具体分配落实到省、州（市）、县（市、区）国家机关、企事业单位、社会团体，引导乡（镇）机关事业单位采取分片包干等方式参与定点帮扶，做到定单位、定人、定点、定责包干扶持，确保每个贫困村都有驻村工作队(组)，每个贫困户都有帮扶责任人。认真落实常务书记制度，充分发挥新农村建设工作队的作用，协调各级各类帮扶力量协助基层组织贯彻落实各项强农惠农富农政策，积极参与扶贫开发各项工作，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。落实保障措施、建立激励机制，把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部特别是年轻干部的重要渠道，每年对常务书记等驻村干部、结对帮扶干部进行考核表彰，并把考核结果作为干部选拔任用的重要依据，实现驻村帮扶长期化、制度化。(省委组织部、省扶贫办、省委农办、省人力资源社会保障厅等，各州、市)

（五）改革财政专项扶贫资金管理机制。逐步增加财政专项扶贫资金投入，省级财政每年投入的专项扶贫资金按不低于中央财政投入我省专项扶贫资金30%的比例予以配套，州（市）、县（市、区）要逐年增加专项扶贫资金投入。建立以考评结果为导向的竞争性资金分配机制，大幅提高奖补资金规模，优先支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作好、资金使用规范的贫困县和扶贫项目。简化资金拨付流程，项目审批权限原则上下放到县。县级政府要以扶贫攻坚规划和整乡推进试点等重大扶贫项目为平台，整合专项扶贫资金和相关涉农资金，统筹安排，集中使用，着力解决突出贫困问题。省、州（市）两级政府要强化资金和项目监管，县级政府要承担保障资金安全、规范、有效运行的具体责任。各级人大常委会要加强对资金审计结果的监督，管好用好资金。坚持和完善资金项目公告公示制度，制定实施细则，实行分级分类公告公示制，推进建立县以上资金披露制度。积极发挥审计、纪检、监察等部门作用，加大违纪违法行为惩处力度。逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。(省财政厅、省扶贫办、省发展改革委、省纪委、省监察厅、省审计厅等)

（六）健全金融扶贫机制。充分发挥政策性金融的导向作用，加大财政贴息资金投入力度，扩大扶贫贷款贴息规模，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。深入实施“金融入滇工程”，引导金融机构到贫困地区发展，推动金融机构和网点向贫困乡（镇）、社区延伸，改善农村支付环境，提高金融服务水平。鼓励金融机构扩大扶贫贷款规模，提高金融扶贫精准度。研究制定农村信用社等金融机构对建档立卡扶贫对象发放贷款的操作规程和财政支持办法。创新资金使用方式，安排专项财政扶贫资金，建立省级信贷扶贫风险补偿机制和正向激励机制，降低贫困群众获得金融支持的门槛，让更多贫困群众获得金融支持。完善扶贫贴息贷款管理办法，提高扶贫贷款额度和贴息比例，延长贷款贴息周期，积极探索扶强龙头企业、带动贫困农户在开发当地优势产业中实现稳定增收的路子。在防范风险的前提下，稳步发展贫困村资金互助组织，扩大农村小额信贷扶贫试点。加快贫困地区信用乡（镇）、信用村、信用户建设，积极开展以“三权三证”抵押融资为主的“三农”金融服务改革创新试点和便利化行动工作，改善对专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等经营组织的金融服务，全面提高建档立卡扶贫对象获贷率和受益率。（省金融办、省财政厅、中国人民银行昆明中心支行、省农村信用社联合社、省扶贫办、省民政厅、云南银监局、省人力资源社会保障厅、团省委、省妇联、省残联等）

（七）完善社会参与机制。建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。加强与中央定点帮扶单位及教育部、国土部、水利部、国家林业局等连片特困地区牵头单位的沟通协调，争取更多的支持。拓宽上海对口帮扶、经济合作的空间和领域，协调争取更多对口帮扶资金。全面建立省、州（市）、县（市、区）三级定点挂钩扶贫工作制度，完善考核办法，强化帮扶责任。及时在云南省扶贫信息网络平台公布社会扶贫信息，形成有效协调协作和监管机制。在规划编制、项目评估、项目实施、项目验收、第三方监督等方面，积极探索财政专项扶贫资金购买公共服务，有序引导社会力量参与扶贫开发。依法落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策，动员企业、社会组织和个人参与扶贫，引导各方面社会资源有效配置。支持驻滇部队、武警部队参与扶贫攻坚，实现军地优势互补。完善社会扶贫考核办法，切实动员引导全社会参与扶贫，着力提升社会帮扶效果。加强扶贫领域国际合作与交流。(省扶贫办、省发展改革委、省教育厅、省国资委、省工业和信息化委、省民政厅、省财政厅、省国税局、省地税局、省外办、省工商联、省残联、省军区，其他省级定点帮扶单位)

二、瞄准目标，注重实效，着力推进十项重点工程

围绕贫困对象，针对制约贫困地区发展的瓶颈，组织实施扶贫开发10项重点工程，切实改善贫困地区发展环境，增强贫困群众自我发展能力，妥善解决贫困群众快速脱贫致富和长远生计问题，全面带动和推进各项扶贫开发工作。

（一）乡村道路畅通工程。结合村镇行政区划调整、易地扶贫搬迁、特色产业发展等工作，加大对贫困地区农村公路建设支持力度。加强安全防护设施建设和危桥改造，提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。到2015年，基本实现贫困地区县城通二级及以上高等级公路，实现乡（镇）100%通沥青（水泥）路、通客运车辆，行政村100%通公路、70%以上通硬化路、80%以上通客运车辆，全面完成139座溜索改桥建设。到2020年，实现全部行政村通硬化路，村庄内道路硬化率达到85%以上，实现行政村村村通班车，全面提高农村公路服务水平和抗灾能力。(省交通运输厅、省发展改革委、省财政厅、省扶贫办等)

（二）饮水安全工程。优先安排贫困地区农村饮水安全工程建设，大力推进农村集中式供水。到2015年，解决468.6万农村人口饮水安全问题，基本解决贫困地区“十二五”规划内剩余的农村居民和学校师生饮水安全问题。到2020年，农村饮水安全保障程度进一步提高，自来水普及率达到80%以上。(省水利厅、省发展改革委、省卫生厅、省环保厅、省扶贫办等)

（三）农村电力保障工程。加大农村电网改造升级工作力度，不断提升供电质量和保障能力。到2015年，基本完成新一轮农村电网改造升级任务，把农村电力基础设施建设成惠民生、促和谐、维稳定的重要基础。(省发展改革委、省能源局、云南电网公司、省扶贫办等)

（四）农村危房改造工程。制定贫困地区危房改造计划，继续加大对贫困地区和贫困人口倾斜力度。明确建设标准，确保改造住房达到最低建设要求。完善现有危房改造信息系统，有步骤地向社会公开。加强对农村危房改造的管理和监督检查。到2015年，完成农村困难家庭危房改造100万户。到2020年，基本消除农村危房，全面解决贫困农户住房安全问题。(省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅、省扶贫办等)

（五）特色产业增收工程。围绕高原特色农业发展，以连片特困地区特色产业发展规划为引领，因地制宜建设一批特色产业园区和产业带，强化实施项目与扶贫开发的关联度，切实提高贫困农户的参与度和受益度。积极培育贫困地区农民合作组织，提高贫困户在产业发展中的组织程度。鼓励贫困地区外出打工人员返乡创业，带动农户增收致富。鼓励企业从事农业产业化经营，大力培育龙头企业，发挥龙头企业带动作用，建立企业与贫困农户有效利益联结机制，促进贫困农户稳步增收。加强贫困地区农户的科技培训，深入推进科技特派员农村科技创业行动，加快现代农业科技在贫困地区的推广应用。到2015年，力争每个有条件的贫困农户掌握1至2项实用技术，至少参与1项种养业增收项目。到2020年，贫困地区农业现代化水平大幅提高，农产品流通渠道更加畅通，初步建立起特色支柱产业体系，县域经济结构更加合理。(省农业厅、省林业厅、省扶贫办、省商务厅、省发展改革委、省科技厅、省供销社等)

（六）乡村旅游扶贫工程。围绕美丽乡村建设，依托贫困地区优势旅游资源，发挥精品景区的辐射作用，带动农户脱贫致富。结合交通基础设施建设、农村危房改造、农村环境综合整治、生态移民搬迁、游牧民定居、特色景观旅游村镇、历史文化名村名镇和传统村落及民居保护等项目建设，对贫困乡村旅游发展给予重点支持。到2015年，重点扶持150个民族特色旅游村寨。到2020年，重点扶持300个民族特色旅游村寨，开展乡村旅游，带动农村劳动力就业，促进贫困农户增收。(省旅游发展委、省民委、省发展改革委、省环保厅、省住房城乡建设厅、省农业厅、省林业厅、省扶贫办等)

（七）教育扶贫工程。全面实施教育扶贫工程。大力发展贫困地区学前教育，科学布局农村义务教育学校，保障学生就近上学，逐步提高农村中小学家庭经济困难寄宿生生活补助标准，全面推进连片特困地区农村义务教育学生营养改善计划。扩大贫困地区普通高中规模和家庭困难学生补助面。支持特殊教育发展，加大对各级各类学校残疾学生的扶持力度。继续扩大大中专院校定向招收贫困地区学生规模，加大家庭经济困难大学生资助力度。大力发展现代职业教育，办好一批中、高等职业学校，支持一批特色优势专业，培育当地产业发展需要的技术技能人才。抓住教育部定点联系滇西边境片区的机遇，积极争取教育部优质教育资源，筹建并办好滇西应用技术大学，争取继续扩大部属高校在滇招生计划，建立内地高校和职业院校、职教集团对口帮扶长效机制。实施中等职业教育协作计划，支持贫困地区初中毕业生到省内外经济较发达地区中等职业学校接受教育。广泛开展职业技能培训，使未能继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力能够接受适应就业需求的职业培训。到2015年，贫困地区义务教育巩固率达到90%以上，学前3年教育毛入园率和高中阶段毛入学率力争达到全省平均水平。到2020年，贫困地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，逐步普及高中阶段教育，基础教育办学质量有较大提升，职业教育体系更加完善，教育培训就业衔接更加紧密，高等教育服务区域经济社会发展能力和继续教育服务劳动者就业创业能力持续提高。(省教育厅、省发展改革委、省财政厅、省扶贫办、省人力资源社会保障厅、省公安厅、省农业厅、省残联等)

（八）卫生与计生服务工程。进一步健全贫困地区基层卫生服务体系，加强妇幼保健机构能力和精神卫生服务体系建设，加大重大疾病和地方病防控力度，采取有效措施逐步解决因病致贫、因病返贫问题。加强贫困地区计划生育工作。到2015年，贫困地区县、乡、村三级卫生计生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡（镇）有1所政府举办的卫生院，每个行政村有1个卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在95%以上；逐步提高儿童医疗卫生保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制。到2020年，贫困地区群众获得的公共卫生和基本医疗服务更加均等，服务水平进一步提高，低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。(省卫生厅、省人口计生委、省发展改革委、省财政厅、省扶贫办等)

（九）文化建设工程。加强贫困地区公共文化服务体系建设，提高服务效能，积极推进公共数字文化建设。充分利用村级组织活动场所等现有设施，积极开展群众性文化活动。统筹有线电视、直播卫星、地面无线数字电视等多种方式，提高电视覆盖率。到2015年，贫困地区基本建成以县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站为主干的公共文化设施网络。到2020年，贫困地区全面实现广播电视户户通。(省文化厅、省广电局、省发展改革委、省财政厅、省扶贫办等)

（十）贫困村信息化工程。推进贫困地区建制村接通符合国家标准的互联网，努力消除“数字鸿沟”带来的差距。整合开放各类信息资源，为农民提供信息服务。每个村至少确定1名有文化、懂信息、能服务的信息员，加大培训力度，充分利用有关部门现有培训项目，着力拓宽其信息获取渠道和服务能力。到2015年，连片特困地区已通电的建制村互联网覆盖率达到100%，基本解决连片特困地区内义务教育学校和普通高中、职业院校的宽带接入问题。到2020年，行政村基本实现通宽带。(省工业和信息化委、省通信管理局、省农业厅、省科技厅、省教育厅、省扶贫办等)

三、加强领导，明确责任，确保各项措施落到实处

各级党委、政府和各有关部门要深刻认识扶贫开发的重大意义，进一步增强责任感和紧迫感，切实将扶贫开发工作摆到更加重要、更为突出的位置，践行党的群众路线，转变作风，扎实工作，切实帮助贫困地区改变面貌，帮助贫困群众脱贫致富。

（一）明确工作职责。实行各级党政一把手负总责、部门主要领导是行业扶贫第一责任人的扶贫开发工作责任制。各级党委、政府要把扶贫开发工作列入重要议事日程，科学确定发展规划和项目，发扬钉钉子精神，一张蓝图干到底。党政主要负责同志要认真履行职责，把工作重点放在扶贫开发上，出实招、办实事、求实效。各级扶贫部门要在扶贫开发工作中充分发挥总牵头、总联系、总协调的职能作用，搞好扶贫开发督促、检查、考核等方面工作，加强调查研究，弄清各地区扶贫开发需求，精细设计责任落实体系，明确有关部门责任；各责任部门要按照责任分工，归口搞好资金项目的沟通对接和督促落实。省级有关部门要按照《片区工作实施意见》的任务分工和10项重点工程的实施要求，认真编制具体实施方案和年度实施计划，确保扶贫开发任务和政策措施逐项落到实处。

（二）加强组织统筹。坚持“省级统筹、州（市）负总责、县（市、区）抓落实”的管理体制，建立县（市、区）为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，正确处理片区攻坚与精准扶贫的关系，进一步强化各级扶贫开发领导小组综合协调职能，加大政策统筹、资源整合力度，确保扶贫开发任务和政策措施逐项落到实处。省级有关部门要加强行业统筹、分类指导，以连片特困地区为重点，加强政策指导，强化对跨区域重大基础设施建设、生产力布局、经济协作等事项的督促、衔接和协调，公共投资要向连片特困地区倾斜，并加强协同配合、信息互通、政策对接，共同汇聚扶贫开发强大合力，努力形成行业部门“各司其职、各负其责、齐抓共管、合力攻坚”的良好态势。加大扶贫开发工作考核力度，实行目标责任制，层层签订责任状，做到有目标、有计划、有措施、有检查、有奖惩。加快扶贫立法，把扶贫开发工作纳入法治轨道，确保长期化、可持续。

（三）夯实基层组织。以开展党的群众路线教育实践活动为契机，以查改问题倒逼工作落实，加强贫困乡（镇）服务型党组织建设，健全党员干部联系和服务群众制度，切实发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，着力解决联系和服务群众“最后一公里”问题。深入开展整乡整村推进扶贫开发与基层党建“双推进”工作，探索“党建带扶贫，扶贫促党建”的新模式，把“双推进”工作情况纳入党建年度述职评议考核和基层党组织晋位升级的重要内容。选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、致富带头人、外出务工经商人员、企业经营管理人员、退伍军人、高校毕业生等到贫困村工作，充分发挥驻村工作队(组)作用。开展“红色股份”试点，探索发展和壮大集体经济新路子，增加村集体资本积累。尊重贫困地区群众在脱贫致富中的主体地位，鼓励其发扬自力更生、艰苦奋斗精神，通过自身努力增加收入，改变落后面貌。

（四）强化队伍建设。各级党委、政府要从完成精准扶贫任务的需要出发，切实加强基层扶贫机构和队伍建设。要选好配强扶贫部门领导班子，充实工作力量，提供必需的工作条件和经费保障。扶贫系统干部要深入践行党的群众路线，增强扶贫事业光荣感、使命感、责任感，不断提高凝聚力、创造力和执行力；切实改进作风，深入调查研究，加强工作指导，总结推广经验，统筹各方面资源，全面提高扶贫干部的工作能力和工作水平。各级扶贫开发相关部门要加强思想、作风、廉政和效能建设，加强督促检查，认真履行职责。扶贫任务重的县（市、区）要加强扶贫开发能力建设，充实工作力量。扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。

（五）营造良好环境。进一步加强扶贫开发效果的总结宣传工作，积极宣传贫困地区广大干部群众自强不息、战胜贫困的典型经验和涌现出的先进人物，在全国范围内推广云南在扶贫开发实践中探索出的成功经验。大力弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，引导和鼓励社会各界更加关注、广泛参与扶贫开发事业，激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力，努力营造全社会共同关注、共同参与、共同监督的良好扶贫攻坚氛围。

本实施意见所确定的牵头单位和各州(市)，请于2014年6月底前,全面制定出台具体的工作机制和实施方案，认真组织实施，把各项工作落到实处；每年9月底前，要将贯彻落实情况报送省扶贫办汇总，并经省政府审定后，上报国务院扶贫开发领导小组。